社区养老作为应对人口老龄化的核心模式之一，凭借其资源整合优势与熟人社会特性，成为各级政府重点投入的领域。基于2024年全国及山西省民政事业统计数据，本文通过实证调研发现，尽管社区养老服务机构和设施数量占比达90%左右，但运营效果普遍不佳。研究系统剖析了社区养老在产权界定、服务供给、资源分布、资金保障、医养融合、社会参与、精神服务、制度创新等方面的八项困惑，并针对性地提出产权明晰、服务专业化、资源均衡化、多元筹资、深化医养结合、构建互助生态圈、适老化智慧养老及制度创新等优化路径。最后，结合社区嵌入式养老的实践架构，阐释“三区一平台”设施标准、三类核心服务及“三不离”理念的实践价值，为社区养老从“有”到“优”、从“普惠”到“精准”、从“政府主导”到“多元共治”的转型提供理论与实践支撑。

一、社区养老的现实困惑

（一）产权模糊与投入可持续性不足

1.现状：设施闲置与服务缺位并存

社区养老设施普遍存在利用率偏低、资产闲置问题，多数照料中心缺乏固定专业服务人员，导致老年人参与意愿低、子女放心度不足，形成“建而不用”的尴尬局面。

2.根源：产权主体缺位与治理机制不畅

老年人日间照料中心多为多方“共建”模式，并非独立实体机构，资产权属界定模糊，日常管理由社区居委会负责。但社区居委会既非法人实体，也非养老服务市场主体，缺乏独立的投入能力、管理权责与问责机制，难以形成“投入—管理—问责”的闭环，导致运营活力不足，成为制约投入可持续性的根本原因。

（二）服务内容单一与专业化水平偏低

1.现状：基础服务为主，专业服务缺失

当前，多数社区养老服务仍停留在基础层面，以提供活动场地、组织文体娱乐活动、举办健康讲座等为主，服务内容同质化严重。而失能、半失能老人急需的康复护理、失智症照护、心理疏导、临终关怀等刚性需求，专业化、高端化服务严重缺失，无法满足老年人的差异化、多层次需求。

2.根源：专业人才匮乏与培训体系缺失

社区养老服务人员多为下岗再就业人员或年龄偏大的闲散人员，缺乏系统的专业培训，未掌握康复护理、老年心理等专业技能。同时，养老服务行业薪酬待遇偏低、职业发展空间有限，难以吸引和留存专业护理人员与社会工作者，导致服务专业化水平长期难以提升。

（三）资源分布不均与覆盖范围有限

1.现状：城乡与社区间差距显著

社区养老资源呈现明显的“马太效应”，高度集中于城市新建高档社区，而老旧小区、城乡接合部及农村地区的社区养老服务近乎空白。

2.根源：资金投入与经济实力挂钩

社区养老资源配置与相关部门的认知和重视程度、地方财政实力、社区经济水平直接相关。城市高档社区依托较强的财政支持与社会资源，能够完善设施建设与服务供给；而老旧小区、农村地区因财政投入不足、社会资本参与度低，导致养老资源匮乏，形成“贫富不均”的分布格局。

（四）资金投入不足与运营可持续性堪忧

1.现状：依赖政府补贴，自我造血能力弱

多数社区养老中心的运营高度依赖政府财政补贴，自我“造血”能力薄弱，项目初期建设完成后，常沦为“摆设”。同时，老年人普遍消费意愿与支付能力有限，直接收费模式难以推行，进一步加剧运营压力。

2.根源：盈利模式模糊与社会资本参与不足

社区养老服务的公益属性与市场属性界定不清，缺乏清晰的盈利模式设计，导致社会资本顾虑重重、参与度不高。

（五）医养结合脱节与医疗服务可及性差

1.现状：“医”“养”分离，需求难以满足

尽管“医养结合”已成为政策共识，但实践中多数社区养老站点未内设医疗机构，转诊通道不畅。老年人常见的慢病管理、配药、紧急救治等医疗需求无法得到及时、便捷满足，“养而无医”问题突出。

2.根源：医疗资源紧张与政策适配性不足

优质医疗资源本身供需紧张，医疗机构下沉社区的动力不足；同时，部分社区养老服务项目未纳入医保范围，导致医养融合难以落地。

（六）社会家庭力量激活不足

1.现状：主体单一，参与度偏低

当前社区养老被普遍视为政府与社区的责任，社区居民、志愿者、老年人家庭成员等社会力量参与度极低。

2.根源：动员机制缺失与参与渠道不畅

社区缺乏针对社会力量参与养老服务的有效动员机制、激励机制与服务平台，志愿者服务、邻里互助的组织化程度低，参与渠道不畅通。

（七）精神慰藉缺失与数字鸿沟凸显

1.现状：需求错位与技术适配性差

社区养老服务多聚焦于老年人物质生活与身体健康，对精神需求、社会融入、自我价值实现等高层次需求关注不足。同时，部分“智慧养老”产品设计忽视老年人使用习惯，操作复杂、界面烦琐，加剧数字鸿沟。

2.根源：服务理念落后与技术设计偏差

养老服务理念仍停留在“生存保障”层面，技术开发方缺乏对老年群体的需求调研，导致产品适配性差，未能真正发挥智慧养老的支撑作用。

（八）养老用房合规手续不全，登记备案困难重重

1.现状：大部分社区养老服务机构和设施所用建筑缺乏规划、土地、消防等合规手续，大多处于“非法经营”状态。

2.根源：社区养老作为新生事物，其选址往往是经过改造利用的废旧仓库、厂房、学校、办公楼，从而导致出现土地、规划、消防、食品安全许可、登记备案等一系列问题。而传统的养老机构管理部门没有针对性的新的应对措施，平时无事默认放任，有事多头查、重复查，罚款了事，实际上存在巨大的风险和隐患。

二、社区养老的路径优化

针对上述困惑，需构建“政府引导、市场运作、社区主导、家庭参与”的多元协同体系，从产权、服务、资源、资金、医养、参与、技术、创新八大维度精准发力。

（一）明晰产权主体，强化投入保障

推行“政府建、专业管”与“民建民营、政府监管”两类模式。对政府投资建设的社区养老设施，通过委托运营、购买服务等方式，引入专业养老机构或社会组织作为运营主体；对社会资本投资建设的设施，强化政府监管，规范服务标准，赋予运营主体独立法人地位，建立“投入—管理—问责”闭环机制，保障投入可持续性。

（二）推动服务专业化、品牌化，实现精准供给

构建专业人才培养体系，与职业院校合作开设养老服务专业，设立专项培训基金，对在岗人员开展系统化技能培训；完善薪酬激励机制，提高护理员与社工的待遇水平与社会地位，建立职业发展通道。推行“菜单式”分层服务，基础服务（日间照料、助浴、送餐）面向全体老人普惠供给，专业服务（康复护理、认知症照护）通过长护险、商业保险、个人购买等方式，满足差异化需求。

（三）促进资源均衡，扩大覆盖范围

实施政策倾斜，将政府资金与项目重点向老旧小区、农村地区等资源薄弱区域倾斜，盘活存量资源，鼓励将社区内闲置校舍、空置房屋等改造为养老设施，扩大服务覆盖范围。

（四）构建多元筹资模式，增强造血能力

推广PPP模式（政府与社会资本合作），政府负责提供场地、制定标准与基础补贴，引入专业社会企业或非营利组织开展市场化运营，提升服务效率。探索“养老+”产业融合模式，开发“养老+旅游”“养老+教育”“养老+金融”等新业态，拓宽收入来源。同时发展普惠型商业养老保险，形成“政府补贴+社会资本+个人付费”的多元筹资体系。

（五）深化医养融合，打通服务壁垒

推进嵌入式医疗服务，鼓励社区卫生服务中心、周边医院与养老中心建立合作关系，推行医生定期坐诊、巡诊制度，建立双向转诊绿色通道，强化家庭医生签约服务，将社区老年人作为重点服务对象，提供上门诊疗、慢病管理等服务，打通医疗服务“最后一公里”。

（六）激活多元主体，构建互助生态圈

建立“时间银行”激励机制，鼓励低龄健康老人为高龄、失能老人提供志愿服务，服务时间可存入“时间银行”，未来兑换等额服务或实物奖励。完善家庭照护者支持体系，培育邻里互助氛围，重建守望相助的社区关系。

（七）关注精神需求，推进适老化智慧养老

丰富精神文化供给，依托社区养老设施成立书画、音乐、园艺等兴趣小组，设立老年大学社区教学点，鼓励老年人参与社区治理、志愿服务等活动，实现“老有所为”。推行适老化技术改造，保留人工服务、纸质登记等传统方式，为老年人提供技术使用培训，帮助他们跨越数字鸿沟。

（八）制度创新，为社区养老合法化保驾护航

政府应建立高级别的协调机制，因地制宜给出解决方案，对确实不达标并存在高风险的坚持“关停并转”，提升运营方的信心和动力。

三、社区嵌入式养老的实践架构

社区嵌入式养老作为上述优化路径的落地载体，以居民15分钟生活圈为半径，整合闲置资源建设综合性服务设施，实现养老服务从“有”到“优”、从“普惠”到“精准”、从“政府主导”到“多元共治”的转型，其核心架构包括以下三个方面。

（一）设施建设标准：“三区一平台”

社区嵌入式养老设施建议建筑面积约500平方米以上，核心构建“三区一平台”功能布局。一是机构服务区，设置30张床位左右，满足短期托养、康复护理等需求；二是多功能区，提供日间照料、文体活动、健身康复、医疗保健、老年教育等综合服务；三是助餐区，设立老年食堂，提供就餐、送餐及上门烹饪服务；四是智能服务平台，实现机构管理、服务调度、健康监测等数字化管理，强化“嵌智”功能。

（二）核心服务类型：三类托管服务

基于老年人需求差异，提供三类核心服务。一是日间托管服务，打造“托老园”模式，兼顾照护需求与家庭亲情；二是上门服务，为行动不便老人提供上门做饭、保洁、洗浴、陪诊等定制化服务，配套安装紧急呼救设备保障其安全；三是短期全托服务，针对老人康复期或家人临时外出等场景，提供短期专业照护，待条件允许后返回家庭。

（三）价值内核：“三不离”养老理念

嵌入式养老以“不离家、不离亲、不离群”为核心价值，契合老年人心理与生活需求。“不离家”即无需搬迁或卖房，保留生活多年的居住环境与邻里关系；“不离亲”即维持原有家庭亲情与社交网络；“不离群”即通过专业服务解决日常照护难题，减轻子女负担，实现“老有所养”与“老有所为”的统一。

总之，社区养老作为我国养老服务体系的核心支撑，其发展质量直接关系老年人生活品质与老龄化应对成效。数据显示，各级政府已形成“社区依托”的发展共识，但实践中仍面临产权模糊、服务不足、资源不均、资金短缺、医养脱节、主体缺位、精神服务缺失、制度创新等多重困惑。解决上述问题需要政府、市场、社区、家庭多元协同，通过明晰产权主体强化投入保障，通过专业化建设提升服务质量，通过资源均衡配置扩大覆盖范围，通过多元筹资增强运营活力，通过医养融合提升医疗可及性，通过机制创新激活社会力量，通过适老化改造破解数字鸿沟，解决老年人的急难愁盼问题，构建专业、温暖、可及的综合服务体系，为社区养老高质量发展提供可行路径。